У губернаторов была одна забота,
чтобы, сохрани Господи,
не было отступлений от мер,
предначертанных правительством. Из «Записок сельского священника».
Власть у российских губернаторов в прошлом была огромная. Приговоры уголовных палат представлялись им на утверждение. Судебные следователи находились от них в большой зависимости, а стряпчие и прокуроры, назначаемые министерством юстиции, все равно арестовывались, как и другие служащие губернии, губернатором. Независимы от его власти были лишь губернские предводители дворянства, начальники жандармов и епархиальные архиереи.
Уже с 1701 года в России началось образование особых административных округов, обладавших судебной и финансовой независимостью от центральных приказов. Слово «губернатор» впервые прозвучало в царском манифесте в 1702 году: «чтобы всяк и каждый, имеющий намерение сюда ехать, для поступления на службу в наше войско и запасшийся наперед новыми свидетельствами от нашего генерал-комиссара в Германии; которого мы вследствии сего там содержать намерены, если он объявит о себе первому пограничному губернатору или наместнику».
Разделение России на губернии было произведено Указом Петра I от 18 декабря 1708 года: «Великий Государь указал для всенародной пользы учинить губернии и к ним расписать города». Из краткого текста указа было видно, что губернаторы («начальствующие тех губерний») не должны были немедленно вступать в исполнение должности. Им лишь было велено «присматриваться», а управлять покуда должны были по-прежнему воеводы. В письме А. Курбатову Петр Первый прямо так и писал: «Всем губернаторам... В губернии велено только сей настоящий год осматривать и ведомости взять, а чтобы им управлять отнюдь того не велено».
Согласно петровской административной реформе, направленной на создание системы местного управления, вся территория страны была разделена на восемь губерний: Азовскую, Архангелогородскую, Казанскую, Киевскую, Московскую, Ингерманландскую (переименованную в 1710 году в Санкт-Петербургскую), Сибирскую и Смоленскую. Первые губернии отличались между собой крайней неравномерностью как по населению, так и по площади. Так, Смоленская губерния была немного больше современной области, а Московская состояла из нескольких нынешних областей.
В 1713 году была образована Рижская губерния и упразднена Смоленская, а в следующем появились Астраханская и Нижегородская.
В царском указе о разделении России на губернии говорилось, что это сделано для всенародной пользы, но на самом деле была проявлена деловая забота об увеличении сбора денежных средств в казну государства для достижения политических целей. Осуществленная царем губернская реформа 1708-1710 гг. была этапом масштабной административной реформы, необходимость которой объяснялась нехваткой средств, так как старая система управления государством не справлялась с задачами военного времени.
Назначенные царем губернаторы становились глазами и руками монарха в своих губерниях. Они являлись высшими должностными лицами в иерархии местной власти, включавшей в себя множество учреждений на уровне провинций, уездов и отдельных городов.
Деление страны в 1708 году привело к разделению на губернии, обладавшие полной самостоятельностью. Первоначальные восемь губерний не объединяло никакое учреждение, а только самодержец.
В 1711 году появилась еще одна губерния — Воронежская. Новое петровское разделение России на губернии в 1719 году, когда их стало одиннадцать, и введение по шведскому образцу многочисленных губернских учреждений, отраслевых центральных учреждений - коллегий, прообразов будущих министерств, не изменили по существу характера губернаторской должности.
В соответствии с этой реформой российские губернии разделялись на провинции, но, несмотря на лучшие намерения, местное управление было лишено единообразия. Во главе губерний могли стоять генерал-губернаторы, губернаторы или вице-губернаторы.
Тогда все российские города были приписаны к самым большим или очень важным с точки зрения государства центрам страны. Такие города в большинстве своем находились очень далеко от крупнейших культурных, политических и экономических центров России, что не только не отвечало «всенародной пользе», но крайне тяжело сказывалось на исполнении повинностей, судебных дел, тяжб и тому подобном. Ездить в далекие крупные города практически чуть ли не с окраин государства было тяжело из-за длинного утомительного пути, страшного в ту пору бездорожья. Вся петровская забота заключалась по-прежнему в требовании побольше собрать денег с народа да больше заполучить люда для войска.
В основание росписи городов по губерниям легло расстояние между центрами губерний или наличие прямых и удобных путей сообщения. Губернаторы получили огромные полномочия: каждый из них имел не только административные, судебные, финансовые, полицейские функции, но и являлся также командующим всех войск, находившихся на вверенной ему территории. Само губернаторское управление осуществлялось с помощью канцелярии, в которой работали дьяки и подьячие. Вскоре их стали называть секретарями.
Новая система местного управления была закреплена инструкцией от 12 сентября 1728 года. Губернаторы были обязаны исполнять законы и распоряжения, исходящие от царской власти, Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной им территории, ловить беглых крепостных, вести борьбу с воровским разбоем. Губернатор отвечал за соблюдение противопожарной безопасности, принятие мер по предотвращению эпидемий, должен был требовать соблюдение чистоты на улицах и торгах губернии. В ведении губернаторов находились и местные тюрьмы.
В 1764 году обнародованное «Наставление губернаторам» вело к дальнейшему расширению губернаторских прав. Теперь губернатор назывался главой, хозяином губернии. В основе этого «Наставления» лежала мысль императрицы Екатерины II об образовании в каждой губернии «высшего правительства», которое бы находилось буквально на месте.
Недостатки губернского управления, однако, определялись слишком большими размерами губерний, недостаточностью губернских учреждений, нехваткой опытных служащих, а тут еще пугачевское восстание подсказывало правительству необходимость проведения реформ губерний.
Важнейшим этапом осуществления Екатериной II ее политики стала губернская реформа 1775 года. Можно сказать, что с этого времени начался процесс создания генерал-губернаторств. Эти преобразования в административной системе России осуществлялись поэтапно и постепенно. Под руководством Императрицы в течение девяти месяцев Особая комиссия разработала законодательный акт — «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». 28 глав этого акта были утверждены Екатериной II 7 ноября 1775 года, а три последние главы - 4 января 1780 года.
К моменту реформы 1775 года Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов. Эта реформа провела разукрепнение губерний. Их число увеличилось более чем вдвое. К концу правления Екатерины II в стране насчитывалось 50 губерний.
Согласно императорскому указу 1775 года Россия была разделена на сорок наместничеств, или губерний, во главе которых были поставлены наместники (генерал-губернаторы). Некоторые губернии, куда не были назначены наместники, оставались во власти губернаторов, которые руководствовались «Наказом» 1728 года и «Наставлением» 1764 года. Относительно персонального назначения генерал-губернаторов сохранилось правило петровского законодательства — наместник назначался на свое место лично государыней. Население каждой тогда губернии составляло 300-400 тысяч человек, а типичный уезд имел 20730 тысяч жителей.
Реформа 1775 года расширяла распорядительные и исполнительные права местных чиновников и учреждений. Им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений. Наместники, наделенные чрезвычайными полномочиями, были ответственны только перед Екатериной И. Поэтому неудивительно, что наместники назначались из высших сановников империи (Г.А. Потемкин, П.А. Румянцев, З.Г. Чернышов и другие). Когда наместник находился в Санкт-Петербурге, он мог принимать участие в деятельности Сената наравне с сенаторами. Исполнительным органом наместника стало наместническое правление из 2-3 советников.
Среди лучших законодательных актов императрицы Екатерины II надо на первое место поставить учреждение новых губерний и «Городового положения», благодаря чему значительно улучшилось управление губерниями и уездами, стал ограничиваться произвол властей на местах, а новая деятельность полиции сделала безопасной поездку по большим дорогам, поскольку способствовала прекращению разбоев.
В годы царствования Екатерины II были учреждены губернские Приказы общественного призрения, которым были вверены богоугодные и благотворительные заведения, народные школы, богадельни и приюты. На фоне этих существенных изменений в общественной жизни России тяжелым пятном лежало на годах правления Екатерины Великой крепостническое рабство крестьян.
После смерти государыни император Павел I в 1797 году ликвидировал несколько губерний, а целую их половину перекроил, некоторые уменьшив, а другие, наоборот, увеличив. Он же убрал звание генерал-губернатора, поставив во главе каждой губернии начальника края, губернатора.
Отныне губернатор становился не только главой администрации губернии, но и являлся представителем высшей правительственной власти на месте. Наиболее полно значение губернатора, как высшего лица в губернии, утвердилось в Указе 1837 года.
Вступив в должность, губернатор должен был отправить в Министерство внутренних дел подробные сведения о состоянии принятой губернии и предложить свои соображения относительно ее будущего.
По официальному положению (1843 год) каждый губернатор, кроме ежедневного посещения губернского правления, должен был присутствовать еще во многих губернских учреждениях: в Приказе общественного призрения, в комитете земельных повинностей, в статистическом, строительном, оспенном комитетах, в комиссии народного продовольствия, в отделении коммерческого совета, а также в присутствиях: рекрутском, о детских приютах, для освидетельствования умалишенных и т. п. Губернаторы обязаны были присутствовать на торгах: в казенной палате и палате государственных имуществ, в удельной конторе.
В период реформ императора Александра II (земская, судебная, городская и другие) губернаторы сохранили свою власть в губерниях, но и произошли заметные изменения в структуре губернского правления, которое превратилось в исполнительный орган при начальнике губернии. Канцелярия губернатора стала играть более значительную роль.
Власть губернаторов во второй половине XIX века была значительно усилена тремя законоположениями. Положение комитета министров 22 июля 1866 года предоставило губернаторам право осуществлять внезапную ревизию во всех административных местах гражданского ведомства, не соглашаться на определение или перемещение чиновников, закрывать клубы или собрания, нарушавшие общественный порядок.
Положение комитета министров от 13 июля 1876 года дало губернаторам право издавать в пределах своего ведомства постановления об общественном порядке и безопасности.
Положение 1881 года об усиленной охране городов и сел империи дало губернаторам обширную карательную власть.
Древние курские земли с 1708 года входили в Киевскую губернию, и только Новооскольский уезд находился в Азовской. С 1719 года они уже составляли Белгородскую и Севскую провинции Киевской губернии. При императоре Петре II в 1728 году была образована Белгородская губерния и только при императрице Екатерине II образовалось Курско-Орловс-кое наместничество в 1775 году, преобразованное в 1797-м в Курскую губернию.
